فرهاد شهرکی نماینده مردم سیستان و نایب‌رئیس اول کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی در یادداشتی با عنوان «بازگشت حکمرانی نفت به قانون؛ ضرورت احیای نظارت عالی از تولید تا بازگشت عواید» ضمن تاکید بر ضرورت اصلاح حکمرانی نفت و تشریح آن، پیشنهاد می دهد برای تحقق عملی این اصلاحات،وزارت نفت با مشارکت معاونت‌های تخصصی و حقوقی و هماهنگی مراجع ذی‌صلاح، حداکثر ظرف ۱۵ روز کاری پیش‌نویس اصلاح دستورالعمل موضوع تبصره ماده (۷) قانون نفت را تهیه و به هیئت وزیران ارائه کند و درپایان؛ معیار نهایی موفقیت در حکمرانی این ثروت ملی، نه صرفاً مقدار تولید و صادرات، بلکه میزان صیانت از منابع، تحقق ارزش اقتصادی، وصول و بازگشت قانونی عواید و پاسخ‌گویی در برابر حقوق مردم دانست.
متن این یادداشت به شرح زیر است:
نفت، ثروت عمومی و موضوع مسئولیت حاکمیتی
نفت و گاز صرفاً کالاهای تجاری یا منابع تأمین بودجه نیستند؛ بلکه ثروت‌های عمومی و سرمایه‌های بین‌نسلی کشورند که مدیریت آن‌ها باید تابع حاکمیت قانون، مصالح عمومی، کارایی اقتصادی و پاسخ‌گویی نهادی باشد. صیانت از این منابع، از توسعه و تولید صیانتی آغاز می‌شود، اما با فروش و صادرات پایان نمی‌یابد؛ بلکه تا وصول مطالبات، بازگشت عواید و ثبت و تخصیص قانونی درآمدها استمرار دارد.
اصل چهل‌وپنجم قانون اساسی، مبنای حقوقی اعمال حاکمیت بر انفال و ثروت‌های عمومی است. اصول پنجاه‌وسوم و پنجاه‌وپنجم نیز به‌ترتیب، بر تمرکز دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل و نظارت دیوان محاسبات بر انضباط مالی تأکید دارند. برآیند این اصول آن است که ارزیابی عملکرد صنعت نفت نباید به حجم تولید، مقدار صادرات یا ارزش اسمی قراردادها محدود شود؛ بلکه باید تحقق واقعی حقوق مالی کشور، قابلیت وصول درآمدها و رعایت الزامات قانونی نیز سنجیده شود.
مسئله بنیادین حکمرانی نفت، ایجاد پیوند مؤثر میان سه حوزه تولید و صیانت از مخازن، مدیریت اقتصادی صادرات و وصول و بازگشت عواید است. گسست نظارتی میان این مراحل می‌تواند مسئولیت‌پذیری دستگاه‌ها، قابلیت ردیابی تعهدات و ارزیابی منافع اقتصادی کشور را تضعیف کند.
احیای جایگاه قانونی هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی
قانون‌گذار برای اعمال نظارت عالی بر منابع نفتی، ساختاری مشخص پیش‌بینی کرده است. مواد (۳) و (۷) قانون نفت، با اصلاحات مصوب ۲۲ خرداد ۱۳۹۰، مبنای قانونی جایگاه و وظایف هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی را تشکیل می‌دهند. بر اساس این احکام، نظارت بر اعمال حق حاکمیت و مالکیت عمومی، بررسی اجرای سیاست‌های راهبردی و برنامه‌های مصوب وزارت نفت، ارزیابی قراردادهای مهم نفت و گاز و ارائه گزارش سالانه به مقام معظم رهبری و مجلس شورای اسلامی، در چارچوب وظایف قانونی هیئت قرار می‌گیرد. اهمیت این ساختار در آن است که نظارت بر منابع نفتی را از سطح کنترل‌های درون‌سازمانی فراتر میبرد و امکان ارزیابی عملکرد دستگاه‌های مسئول را در چارچوب صلاحیت‌های قانونی فراهم می‌سازد. بااین‌حال، مرجعیت نظارتی نباید با تصدی‌گری اجرایی یکسان تلقی شود.
هیئت عالی نظارت، جایگزین وزارت نفت، شرکت ملی نفت ایران، بانک مرکزی یا سایر مراجع قانونی در مذاکره، انعقاد قرارداد، فروش، صادرات و عملیات مالی نیست. مسئولیت اجرا باید در دستگاه‌های صالح باقی بماند و هیئت، بر حسن انجام وظایف، رعایت قوانین، کیفیت تصمیمات و تحقق تعهدات نظارت کند. این تفکیک، شرط اساسی پیشگیری از تعارض منافع و استقرار پاسخ‌گویی مؤثر است.
اصلاح دستورالعمل ماده (۷)؛ ضرورتی حقوقی و اجرایی
اجرای کامل قانون نفت مستلزم بازنگری در دستورالعمل چگونگی تشکیل و اداره جلسات هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی، موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۳۳۷۷۰/ت۴۷۴۴۶هـ مورخ ۶ آبان ۱۳۹۲ و اصلاحات بعدی آن است. اصلاح این دستورالعمل باید با رعایت تبصره ماده (۷) قانون نفت و از مسیر قانونی تصویب در هیئت وزیران انجام شود. هدف، ایجاد سازمانی جدید یا توسعه اختیارات خارج از قانون نیست؛ بلکه عملیاتی‌کردن ظرفیت‌های نظارتی موجود و استقرار نظام مستمر ارزیابی، گزارش‌دهی و پیگیری اجرای تصمیمات است. در متن اصلاحی، ضروری است سازوکار دسترسی قانونی هیئت به اطلاعات فنی، قراردادی، تجاری، مالی و ارزی؛ نحوه ارزیابی عملکرد؛ ردیابی تعهدات؛ تعیین مسئولیت دستگاه‌های اجرایی و گزارش‌دهی منظم، با رعایت مقررات محرمانگی و حدود صلاحیت نهادها، تبیین شود. ماده (۳) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱ و احکام ماده (۱۵) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت نیز باید در این بازنگری لحاظ شوند.
به‌ویژه، احکام برنامه هفتم درباره اصلاح رابطه مالی و ارزیابی قراردادهای مشمول، باید در حدود موضوع قانونی خود اجرا شوند و مبنای توسعه نامحدود صلاحیت‌ها قرار نگیرند. اصلاح حکمرانی نفت، پیش از تأسیس ساختارهای تازه، نیازمند اجرای مؤثر قوانین موجود و رفع ابهام از مرز مسئولیت‌هاست.
ساختارهای استثنایی مقابله با تحریم؛ ضرورت بازنگری در استمرار مجوزها
تحریم‌های نفتی، ضرورت اتخاذ تدابیر ویژه برای استمرار صادرات، مدیریت ریسک و حفاظت از منافع اقتصادی کشور را ایجاد کرده‌اند. بااین‌حال، شرایط استثنایی نباید به مبنایی برای استمرار نامحدود ساختارهای موازی و تضعیف ترتیبات قانونی نظارت تبدیل شود. در این چارچوب، بررسی ضرورت استمرار فعالیت کمیته هشت‌نفره مقابله با تحریم‌های نفتی، از منظر حقوق عمومی و حکمرانی نهادی اهمیت دارد. ارزیابی حقوقی این کمیته باید با بررسی سند تأسیس، مرجع صادرکننده مجوز، حدود اختیارات، مدت اعتبار، تکالیف گزارش‌دهی و ضرورت استمرار مأموریت انجام شود. بدون دسترسی به مستندات معتبر، نمی‌توان درباره اعتبار قانونی یا وضعیت مجوز آن حکم قطعی صادر کرد. بااین‌حال، اصل حاکم روشن است: با تکمیل و عملیاتی‌شدن وظایف قانونی هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی، استمرار ساختارهای موازی در حوزه وظایف نظارتی مشترک باید مورد بازنگری قرار گیرد.
چنانچه احراز شود وظایف نظارتی مربوط در چارچوب هیئت عالی به‌طور مؤثر قابل انجام است و ضرورت قانونی و اجرایی مستقلی برای استمرار ساختار استثنایی وجود ندارد، پیشنهاد عدم تمدید مجوز آن باید به مرجع ذی‌صلاح ارائه شود. البته وظایف عملیاتی خاص مقابله با تحریم، در صورت برخورداری از مبنای قانونی مستقل، موضوعی متفاوت از نظارت عالی محسوب می‌شوند و باید جداگانه تعیین تکلیف شوند. هدف، تضعیف توان مقابله با تحریم نیست؛ بلکه جلوگیری از موازی‌کاری، حفظ کارآمدی تصمیمات و بازگرداندن نظارت به ساختارهای قانونی پاسخ‌گوست.
معیار واقعی موفقیت صادرات؛ عایدی قابل وصول، نه صرفاً حجم فروش
از منظر اقتصاد انرژی، یکی از مهم‌ترین اصلاحات موردنیاز، بازنگری در معیارهای سنجش عملکرد صادرات نفت است. حجم صادرات و ارزش اسمی قراردادها، اگرچه شاخص‌های عملیاتی مهمی هستند، به‌تنهایی نشان‌دهنده منافع اقتصادی تحقق‌یافته نیستند. میان تحویل محموله، ایجاد طلب، سررسید پرداخت، دریافت وجه و امکان استفاده قانونی از منابع، تفاوت‌های اساسی وجود دارد. ممکن است معامله‌ای با قیمت اسمی بالاتر، به دلیل تأخیر در وصول، هزینه‌های حمل و تأمین مالی، محدودیت انتقال وجوه یا ریسک نکول خریدار، ارزش اقتصادی کمتری نسبت به معامله‌ای با قیمت پایین‌تر اما وصول مطمئن‌تر داشته باشد. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود «ارزش فعلی عایدی خالص مورد انتظار» در کنار شاخص‌های عملیاتی، به یکی از معیارهای ارزیابی اقتصادی معاملات تبدیل شود. این معیار باید بر مبنای جریان‌های نقدی قابل وصول، زمان دریافت، هزینه‌های قابل انتساب و سناریوهای مستند ریسک محاسبه شود. در این ارزیابی، کیفیت نفت، شرایط تحویل، دوره قیمت‌گذاری و مهلت پرداخت باید همسان‌سازی شوند. همچنین، از احتساب مضاعف ریسک در جریان نقدی و نرخ تنزیل جلوگیری شود.
این معیار صرفاً ابزار تصمیم‌گیری اقتصادی است و هیچ مجوزی برای کسر هزینه، تهاتر یا مصرف عواید خارج از ترتیبات قانونی ایجاد نمی‌کند. موفقیت صادرات نفت زمانی قابل دفاع است که ارزش اقتصادی قرارداد، قابلیت وصول مطالبات و تحقق قانونی درآمدها به‌صورت توأمان احراز شود.
مدیریت ریسک، انضباط قراردادی و یکپارچگی اطلاعات
صیانت از درآمدهای نفتی مستلزم مدیریت هم‌زمان ریسک‌های اعتباری، تجاری، قراردادی، ارزی و عملیاتی است. اعتبارسنجی خریداران، شناسایی اشخاص مرتبط، ارزیابی توان مالی، کفایت تضمین‌ها و قابلیت اجرای تعهدات باید پیش از انعقاد قرارداد انجام شود. شرایط تحویل نیز نباید با انتقال مالکیت یا تضمین پرداخت اشتباه گرفته شود؛ زیرا قواعد اینکوترمز ۲۰۲۰، به‌تنهایی تعیین‌کننده انتقال مالکیت و وصول وجه نیستند. در قراردادهای مهم، تعیین دقیق روش قیمت‌گذاری، زمان پرداخت، تضمین‌های معتبر، آثار نقض تعهد و سازوکار حل اختلاف ضروری است. در موارد مشمول، رعایت اصل یکصدوسی‌ونهم قانون اساسی درباره صلح دعاوی و ارجاع اختلافات راجع به اموال عمومی و دولتی به داوری نیز الزامی است. از منظر نظارت مالی، هر قرارداد صادراتی باید دارای شناسه قابل ردیابی باشد تا ارتباط میان تحویل، صورتحساب، وصول، تهاتر مجاز و تسویه نهایی حفظ شود. تفکیک مطالبات جاری، سررسیدشده و معوق، همراه با محاسبه متوسط تأخیر وصول، تمرکز اعتباری خریداران، پوشش مؤثر تضمین‌ها و مغایرت‌های مالی، امکان ارزیابی دقیق‌تر عملکرد را فراهم می‌کند. در همین چارچوب، تفکیک مسئولیت واحدهای فروش، مدیریت ریسک، امور مالی و حسابرسی داخلی ضروری است. تجمیع نامحدود اختیار تصمیم‌گیری تجاری، تأیید تعهدات و تسویه مالی در یک مرجع، بدون کنترل مستقل، با اصول حکمرانی مطلوب و مدیریت تعارض منافع سازگار نیست.
محرمانگی اطلاعات نباید مانع پاسخ‌گویی قانونی شود
حفاظت از اطلاعات حساس معاملات نفتی، به‌ویژه در شرایط تحریم، ضرورتی انکارناپذیر است. مشخصات طرف‌های معامله، مسیرهای حمل و ترتیبات مالی باید مطابق مقررات قانونی حفاظت شوند. بااین‌حال، محرمانگی عملیاتی نباید مانع دسترسی مراجع قانونی نظارتی به اطلاعات موردنیاز در حدود صلاحیت آن‌ها شود. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و قانون مجازات انتشار و افشای اسناد محرمانه و سری دولتی، چارچوب حقوقی مهمی برای تفکیک اطلاعات عمومی از اسناد مشمول حفاظت قانونی فراهم می‌کنند. راهکار مناسب، استقرار نظام گزارش‌دهی چندسطحی است؛ به‌گونه‌ای که گزارش‌های عمومی، حاوی اطلاعات تجمیعی و غیرحساس باشند و گزارش‌های تفصیلی، با رعایت مقررات حفاظتی، در اختیار مراجع نظارتی صالح قرار گیرند. محرمانگی باید ابزار صیانت از منافع ملی باشد، نه پوششی برای فقدان پاسخ‌گویی و ارزیابی عملکرد.
نقشه راه اصلاح و مسئولیت نظارتی مجلس
برای تحقق عملی این اصلاحات، پیشنهاد می‌شود وزارت نفت با مشارکت معاونت‌های تخصصی و حقوقی و هماهنگی مراجع ذی‌صلاح، حداکثر ظرف ۱۵ روز کاری پیش‌نویس اصلاح دستورالعمل موضوع تبصره ماده (۷) قانون نفت را تهیه و طی تشریفات قانونی به هیئت وزیران ارائه کند. در ادامه، استقرار نظام یکپارچه نظارت بر زنجیره تولید تا بازگشت عواید، تعیین مسئولیت دستگاه‌ها، اصلاح شاخص‌های ارزیابی عملکرد و بررسی ضرورت استمرار مجوز ساختارهای استثنایی باید در برنامه‌ای زمان‌بندی‌شده دنبال شود. همچنین ارائه گزارش مستند از تعداد جلسات هیئت عالی، مصوبات، میزان اجرای تصمیمات، گزارش‌های سالانه و موانع حقوقی و اجرایی موجود به کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی ضروری است. مجلس نیز در چارچوب صلاحیت‌های قانونی خود، مسئول پیگیری حسن اجرای قوانین، مطالبه گزارش‌های مستند و بررسی موارد احتمالی استنکاف از اجرای تکالیف قانونی است.
بازگشت به قانون؛ مبنای حکمرانی پایدار نفت
اصلاح حکمرانی نفت، بیش از آنکه به تغییر ساختارها وابسته باشد، نیازمند اجرای دقیق قانون، تعیین مسئولیت‌ها، تقویت نظارت مستقل و استقرار پاسخ‌گویی نهادی است. هیئت عالی نظارت بر منابع نفتی، ظرفیتی قانونی برای تقویت نظارت حاکمیتی است که باید در حدود صلاحیت‌های مصرح خود فعال و کارآمد شود. در مقابل، مسئولیت اجرایی وزارت نفت و دستگاه‌های ذی‌ربط باید محفوظ بماند و استمرار ساختارهای استثنایی نیز تابع ضرورت واقعی، مجوز معتبر و ارزیابی حقوقی باشد. نفت، سرمایه متعلق به ملت ایران و نسل‌های آینده است. معیار نهایی موفقیت در حکمرانی این ثروت، نه صرفاً مقدار تولید و صادرات، بلکه میزان صیانت از منابع، تحقق ارزش اقتصادی، وصول و بازگشت قانونی عواید و پاسخ‌گویی مستند در برابر حقوق عمومی است. صیانت از نفت، از مخزن آغاز می‌شود؛ اما تا وصول، بازگشت و مصرف قانونی آخرین ریال عواید آن ادامه دارد.
منبع خبر: خانه ملت
